Вопросы утилизации попутного нефтяного газа (далее – ПНГ) имеют важное значение. По официальным данным, в России ежегодно добывается 60 млрд кубометров ПНГ, около 20 млрд кубометров из них сжигается в факелах. Смысл возникшей проблемы состоял в следующем:
Цена на попутный газ регулировалась государством посредством установления тарифа (Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)”);
В РФ действует трехступенчатая система расчета экологических платежей. Ставки за выбросы каждого вещества в пределах норматива утверждены постановлением правительства от 12 июня 2003 года N344″О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления”, но нормативы платы за сверхлимитные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (в результате сжигания ПНГ), даже с учетом коэффициента, учитывающего экологические факторы, значительно ниже расходов по утилизации ПНГ. Соответсвенно, при такой ситуации нефтяным компаниям было выгоднее сжигать ПНГ, чем направлять его на переработку.
На протяжении долгого времени спор между нефтяниками и нефтехимиками существует спор о том, чем является ПНГ— сырьем или отходами производства нефти. Нефтехимики долгое время настаивали на сохранении низких регулируемых закупочных цен, упирая на то, что ПНГ специально не добывается, а является лишь побочным продуктом переработки нефти. Нефтяники возражали, указывая на дорогостоящую инфраструктуру транспортировки ПНГ на перерабатывающие заводы. Исходя из этого, разговоры о необходимости либерализации цен на ПНГ ведутся с 2003 года. Долгое время победа в этом споре была за нефтехимиками,— регулируемые цены на ПНГ были утверждены МЭРТом еще в 2002 году и составляли от 70 до 450 руб. за 1 тыс. куб. м в зависимости от содержания жидких фракций.
В своем ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. В.В. Путин обозначил проблему сжигания ПНГ на нефтяных промыслах в России и предложил незамедлительно создать соответствующую систему учета, увеличить экологические штрафы, а также ужесточить лицензионные требования к недропользователям.
В августе 2007 года Владимир Путин поручил решить проблему утилизации ПНГ. Головным исполнителем было назначено Минпромэнерго, однако в сентябре 2007 года Минприроды внесло в правительство свои предложения, предполагавшие повышение в несколько раз штрафов за сжигание ПНГ с 1 января 2008 года, а также запрет с 1 июля 2008 года эксплуатации скважин, не оборудованных счетчиками ПНГ. Спустя две недели Минпромэнерго представило свой вариант документа, в котором отсутствие счетчиков каралось лишь административным штрафом, а повышение экологических штрафов откладывалось на 2011 год. Пока Минприроды и Минпромэнерго согласовывали взаимоприемлемый вариант документа, предложения по решению проблемы утилизации ПНГ представил Ростехнадзор.
В первом проекте постановления, внесенным в Правительство РФ, Ростехнадзор предлагал увеличить с 1 января 2008 года базовую ставку штрафа за сжигание ПНГ в 350 раз, что заставило бы нефтяные компании платить ежегодно около $20 млрд штрафов, и Ростехнадзору было рекомендовано доработать проект. Во втором проекте постановления Ростехнадзора предполагалось сохранить действующую систему расчета штрафов, однако ввести повышающий коэффициент 4,5 для расчета платы за сверхлимитные выбросы. В настоящее время за выбросы в пределах временно установленного лимита базовые ставки умножаются на 5, за выбросы сверх лимита — на 25. Соответственно, предложенный Ростехнадзором коэффициент 4,5 для сверхлимитных выбросов может увеличить совокупные платежи нефтяных компаний в 113 раз. Впрочем, как пояснил один из разработчиков проекта, сегодня в РФ сжигается до 30% добываемого ПНГ, соответственно, с 2009 года платежи компаний возрастут максимум в 46 раз. Компаний, которые уже утилизируют 85% ПНГ, повышение штрафов не коснется. Кроме того, с 1 января 2009 года предлагалось считать сверхлимитными выбросы от сжигания более 15% ПНГ, а с 2011 года — более 5%.
Проект опять отправили на доработку и предложили предусмотреть механизм гарантий и отсрочек для тех компаний, которые реально реализуют конкретные мероприятия по расширению утилизации ПНГ, с наступлением ответственности при их неисполнении и расчет штрафов увязать с условиями лицензионных соглашений и инвестпрограмм, направленных на утилизацию ПНГ. Новый проект будет вынесен на обсуждение в правительстве лишь в июне 2008 года, а в действие вступит не ранее закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду, который уже несколько лет лежит без движения в Госдуме и дорабатывается ведомством с 2005 года.
Что касается вопроса о либерализации цен на попутный газ, то Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 59 “О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен на нефтяной (попутный) газ” ПНГ был из перечня продукции, цены на которую подлежат государственному регулированию.
На это решение Правительства позитивно отреагировали и участники рынка и государственные органы. СИБУР, являющийся основным переработчиком ПНГ, положительно отнесся к этому событию, поскольку долгосрочные поставки сырья ему будут обеспечены только в том случае, если нефтяники будут экономически заинтересованы в тех проектах, которые реализует СИБУР а инвестпрограмма компании предусматривает увеличение объемов переработки ПНГ с 14 млрд куб.м в 2006 году до 20 млрд куб. м в 2011 году.
В Минприроды отметили, что либерализация цен должна заинтересовать компании в переработке ПНГ, что будет способствовать улучшению экологической обстановки. Однако, ни нефтяники, ни нефтехимики пока не смогли даже примерно назвать взаимовыгодный уровень цен на ПНГ. Судя по всему, этот вопрос будет открытым до тех пор, пока правительство не определится с уровнем штрафов за сжигание ПНГ.
Четвертым вариантом решения проблемы ПНГ (кроме упомянутых предложений Ростехнадзора, Минпромэнерго и Минприроды) стал внесенным 26.03.2008 года вице-спикером Госдумы Валерием Язевым в Госдуму РФ законопроект ” О комплексном использовании нефтяного попутного газа при добыче нефти “. В соответствии с законопроектом предлагается разработать “технико-экономическую модель”, использование которой позволит оценить экономическую эффективность утилизации НПГ на новых нефтегазовых месторождениях. Учитывая географическое положение, наличие инфраструктуры и потенциальные объемы добычи, будет оцениваться объем инвестиций, необходимый для утилизации ПНГ. В случае полной невозможности добиться экономически эффективного решения допускается вывод месторождения из-под требования лимитов утилизации, которые также будут введены законодательно. Предполагается, что лимит утилизации ПНГ будет закреплен на уровне 95% добычи.
Кроме того, одновременно с повышением штрафных санкций за сжигание ПНГ предлагается рассмотреть возможность введения понижающих коэффициентов для расчета штрафов или НДПИ “в зависимости от отношения вложений компании на утилизацию НПГ к общему объему инвестиций”. Законопроект предусматривает также таможенные льготы при закупке не производящегося в стране оборудования, предназначенного для утилизации ПНГ. Предлагается также соответствующими поправками уточнить понятие “нефтяного (попутного) газа” в законе “О недропользовании”, ввести бюджетную классификацию ПНГ в законе “О бюджете”, внести в Налоговый кодекс льготы, предоставляемые при реализации мер по утилизации ПНГ. Законопроект, как предполагается, будет рассмотрен в первом чтении уже в сентябре 2008 года.
Таким образом, в настоящее время на обсуждении в правительстве находятся три пакета предложений по решению проблемы ПНГ и один законопроект в Госдуме. Правительственная комиссия по ТЭК 26.03.3008 года отправила на доработку предложения Минпромэнерго по утилизации (ПНГ). Как сообщил заместитель главы Минпромэнерго Андрей Дементьев, целевой установкой является выход к 2011 году на уровень утилизации ПНГ в размере 95% его добычи. К 2011 году предполагается завершить оснащение скважин счетчиками ПНГ. Планируется также обязать всех владельцев газотранспортной инфраструктуры принимать ПНГ на транспорт в первоочередном порядке. При этом комиссия посчитала, что присутствующих в проекте стимулов для переработки ПНГ недостаточно.
Однако для решения проблем ПНГ требуется проработка не только природоохранного законодательства, но также законов о соглашениях о разделе продукции и налогового законодательства. Большие надежды возлагаются на разработку и принятие технических регламентов, критерием которых является экологическая безопасность продукции и процессов, начиная от ее производства и кончая утилизацией и захоронением отходов.